Wacana seputar upaya meningkatkan representasi politik perempuan kerap diramaikan oleh pertanyaan-pertanyaan teknis yang menganalisis pengaruh desain kebijakan kuota atau sistem pemilu tertentu terhadap tingkat representasi perempuan di suatu negara. Strategi institusional, seperti aturan pemilu yang lebih proporsional dan kebijakan afirmasi, memang terbukti secara saintifik efektif untuk meningkatkan peluang keterpilihan perempuan. Namun, alih-alih mengkaji ulang perdebatan teknis tentang pengaruh strategi institusional terhadap representasi perempuan, artikel ini memilih untuk memusatkan analisisnya pada upaya-upaya inkremental dalam meningkatkan keterwakilan perempuan karena kuota dan sistem pemilu tidak selalu menjadi panasea atas permasalahan rendahnya representasi politik perempuan.
Kuota & Sistem Pemilu: Bukan Akhir dari Perjuangan
Berbagai studi yang mengkaji pengaruh sistem pemilu terhadap representasi perempuan menyatakan hubungan di antara keduanya sangatlah kompleks. Perubahan sistem pemilu ke arah yang lebih proporsional memang relatif lebih mendukung peningkatan keterwakilan perempuan dibandingkan sistem majoritarian atau campuran, tetapi pengaruhnya tidak sama di setiap negara yang memberlakukannya. Menurut penelitian Roberts et. al (2012), hal ini disebabkan causal heterogeneity atau keberagaman hubungan sebab-akibat yang terjadi antara sistem pemilu dan representasi perempuan. Maksudnya, dampak yang dihasilkan sistem pemilu terhadap representasi perempuan akan berbeda-beda bergantung di mana dan kapan ia diterapkan.
Kondisi serupa juga terjadi ketika kita mengamati pengaruh kebijakan afirmatif terhadap keterwakilan perempuan. Berdasarkan hasil studi dari 153 negara di berbagai benua, Tripp dan Kang (2007) menemukan bahwa kuota gender merupakan mekanisme fast-track yang memiliki pengaruh paling signifikan, konsisten, dan universal dibandingkan aspek institusional lainnya, seperti sistem pemilu, sistem daftar calon, ataupun ukuran dapil (district magnitude), untuk meningkatkan keterwakilan perempuan. Akan tetapi menariknya, di sebagian besar negara kawasan Afrika dengan sejarah demokrasi panjang, tingkat representasi perempuan tetap mengalami stagnasi, pertumbuhan lambat, atau bahkan penurunan di beberapa wilayah meskipun kuota gender dan sistem pemilu proporsional telah diterapkan (Shella 2013). Realitas yang ditemukan penelitian Shella (2013) menunjukkan adanya relevansi dengan penelitian Matland pada tahun 1998 mengenai perbedaan tingkat representasi perempuan di negara maju dan berkembang. Dalam studinya, Matland memaparkan berbagai variabel pendorong yang efektif meningkatkan keterwakilan perempuan di negara-negara demokrasi industri maju—sistem pemilu proporsional, proporsi dominasi partai kiri dan tengah, partisipasi perempuan dalam angkatan kerja, tingkat pendidikan perempuan, dan pandangan masyarakat terhadap kedudukan perempuan—tidak efektif meningkatkan keterwakilan perempuan di negara-negara berkembang dengan sistem politik yang sama (demokrasi).
Hubungan Pembangunan dan Representasi
Perbedaan efektifitas variabel pendorong keterwakilan di negara maju dan berkembang terjadi lantaran perbedaan tingkat pembangunan yang dimiliki kedua jenis negara. Variabel pendorong keterwakilan dapat bekerja secara efektif di negara maju karena pembangunan di negara-negara tersebut telah melewati batas minimal yang dibutuhkan variabel pendorong keterwakilan untuk bekerja secara efektif. Di sisi lain, karena negara berkembang umumnya memiliki tingkat pembangunan yang belum merata, variabel pendorong keterwakilan tidak bisa menghasilkan efektivitas yang sama untuk meningkatkan representasi perempuan seperti di negara-negara maju. Dari sini, kita dapat memahami bahwa, agar variabel pendorong keterwakilan bekerja secara efektif, suatu negara perlu melewati ambang batas pembangunan terlebih dahulu (Matland 1998).
Ketika batas minimum pembangunan belum tercapai, stagnasi/penurunan representasi perempuan lebih banyak disebabkan oleh hambatan idiosinkratik yang kemunculannya dipengaruhi kondisi sosial-politik spesifik di masing-masing negara. Pengaruh buruk faktor idiosinkratik mengalahkan pengaruh positif variabel pendorong keterwakilan dalam meningkatkan keterwakilan perempuan. Berkaitan dengan hal ini, Matland memperkirakan sikap pragmatis dan konservatisme partai politik terhadap kader perempuan merupakan salah satu bentuk umum dari faktor idiosinkratik yang membuat variabel pendorong representasi perempuan di negara berkembang tidak dapat memberikan efektivitas yang sama seperti di negara maju. Dari penjelasan Matland, terdapat setidaknya dua hal penting yang ditegaskan dan layak untuk diperhatikan para pemangku kepentingan untuk mengurai permasalahan rendahnya representasi politik perempuan, yakni mewujudkan pembangunan yang inklusif dan mereformasi partai politik melalui institusionalisasi sistem kepartaian.
Institusionalisasi sistem kepartaian
Berdasarkan penjelasan Matland (1998), tidak efektifnya kerja variabel pendorong keterwakilan di negara berkembang disebabkan oleh pragmatisme partai politik terhadap perempuan. Partai enggan mencalonkan perempuan karena dinilai merugikan secara elektoral. Bagi partai, mencalonkan perempuan artinya mengeluarkan ongkos politik yang mahal karena beresiko tinggi mengalami kekalahan. Dalam penelitiannya, Shella (2013) mengungkapkan sikap defensif partai yang demikian umumnya berkorelasi dengan ketidakstabilan sistem kepartaian. Hal ini dikarenakan struktur sistem kepartaian dapat memengaruhi persepsi partai terhadap resiko politik dan strategi partai menghadapi resiko tersebut. Dari sini, dapat dipahami bahwa perbedaan efektivitas variabel pendorong keterwakilan di negara maju dan berkembang juga dapat dijelaskan oleh perbedaan karakteristik struktur sistem kepartaian di antara kedua jenis negara.
Di kebanyakan negara berkembang, demokrasi tidak melahirkan sistem multipartai kompetitif yang jelas dan kuat secara ideologi seperti di negara maju, melainkan sistem multipartai yang terfragmentasi (tidak stabil) dengan batas-batas perbedaan ideologi yang kabur. Dalam sistem kepartaian seperti ini, persaingan antarpartai tidak menghasilkan keteraturan (tidak bisa diprediksi) karena dukungan publik dapat berubah secara drastis antar-satu periode pemilu ke pemilu lain (high electoral volatility). Perubahan drastis dukungan publik terjadi karena perbedaan ideologis yang tidak jelas di antara partai dan ketidakmampuan partai membangun keterikatan yang kuat dengan masyarakat. Dampaknya, pilihan politik masyarakat lebih banyak didasarkan pada populatitas/kualitas pribadi atau hal-hal klientelistik yang sifatnya mudah berubah dan tidak berkelanjutan. Pergeseran drastis dukungan publik juga mengakibatkan perubahan drastis dalam hal perolehan kursi antar-partai yang kemudian juga berimplikasi pada perubahan komposisi partai (high party system volatility) dan pemegang kekuasaan tanpa bisa diprediksi (high electoral turnover). Ketidakpastian peluang politik seperti ini membuat partai mudah merasa kehilangan kekuasaan/tidak yakin memenangkan pemilu karena potensi kekalahan besar (high political risk). Ketika resiko politik tinggi, partai politik akan berhati-hati dalam menyusun daftar calon dengan mengutamakan kandidat yang dianggap menguntungkan secara elektoral—umumnya adalah laki-laki, demi memenangkan pemilu. Pada akhirnya, situasi ketidakstabilan politik seperti inilah yang membuat keberlangsungan perjuangan meningkatkan keterwakilan perempuan mengalami keterabaian. Akarnya, karena partai enggan mencalonkan kader perempuan.
Oleh karenanya, mereformasi partai politik melalui institusionalisasi sistem kepartaian merupakan upaya mitigas pertama yang perlu diutamakan ketika ingin meningkatkan keterwakilan perempuan. Upaya ini dapat dimulai partai politik dengan memperjelas, mempertegas, dan mengintegrasikan status, aturan, atau nilai-nilai yang mendefinisikan mereka sebagai partai politik ke dalam setiap program kebijakan yang ditawarkan kepada masyarakat. Hal ini akan memberikan perbedaan yang jelas antar-partai-partai yang ada karena posisi ideologis memiliki konsisten dengan dan/atau tercermin dalam penawaran programatik tiap-tiap partai. Motivasi pragmatis partai untuk memenangkan pemilu harus didasarkan pada etika dan berakar pada komitmen untuk mencapai nilai-nilai yang ingin diperjuangkan, bukan sebagai cara untuk mencari keuntungan/mengembalikan modal. Perbaikan ini penting untuk membuat persaingan politik antar-partai memiliki keteraturan, sehingga dapat mengurangi resiko politik yang tinggi dan menciptakan stabilitas politik yang kondusif untuk meningkatkan keterwakilan perempuan. Selain itu, partai juga harus menciptakan sistem rekrutmen dan kaderisasi yang formal dan terstruktur untuk menghindari praktik penjaringan caleg berdasarkan kedekatan informal caleg dengan elit partai yang umumnya bias gender, sehingga mampu memberikan kesempatan yang lebih adil dan transparan bagi seluruh kader, khususnya kader-kader perempuan potensial yang sudah lama mengabdi pada partai.
Peran Pembangunan bagi Perbaikan Representasi Perempuan
Perbaikan kualitas hidup yang dimungkinkan melalui proses pembangunan yang inklusif juga menjadi kiat yang diresepkan Matland untuk meningkatkan keterwakilan perempuan. Ketika batas minimum pembangunan dipenuhi, pengaruh buruk faktor idiosinkratik terhadap representasi akan melemah karena pembangunan memberikan prasyarat bagi perempuan untuk berpartisipasi dalam politik melalui mekanisme struktural yang lebih luas. Perbaikan dalam proses pembangunan memberikan kesempatan kepada (lebih banyak) perempuan untuk mengakses sumber daya yang dibutuhkan agar bisa berpengaruh secara politik, seperti pendidikan berkualitas, pengalaman kerja formal, hingga fasilitas pelatihan penunjang karier di ranah politik. Ketika populasi perempuan dengan sumber daya politik yang memadai semakin banyak, pasokan caleg perempuan potensial (candidate pool) yang besar dapat tercipta. Candidate pool yang besar berperan mengaktivasi efek positif kuota gender dalam meningkatkan keterwakilan perempuan. Di titik inilah pembangunan yang inklusif melalui penyediaan perluasan akses terhadap pendidikan yang berkualitas dan serapan tenaga kerja yang signifikan di sektor formal memainkan peran penting dalam meningkatkan representasi perempuan di ranah politik.
Melebarnya candidate pool dapat mencegah/setidaknya meminimalisasi praktik manipulatif partai yang memandang kuota gender sebatas persyaratan administrasi mengikuti pemilu. Dalam hal ini, kuota gender dapat dimanfaatkan untuk benar-benar mengantarkan kandidat perempuan yang memang memiliki talenta dan kualifikasi sebagai anggota parlemen. Tanpa menampik posibilitas akselerasi politik sebagian anggota dewan perempuan yang terpilih dari pencalonan mendadak, praktik politik asal comot tetap tidak akan pernah bisa mendapatkan pembenaran karena ia melahirkan insentif yang salah.
Memastikan keterwakilan perempuan terpenuhi melalui implementasi kuota gender beserta aturan penempatan dan penegakan hukumnya, serta mencari alternatif sistem pemilu yang memberikan peluang kemenangan paling besar untuk kandidat perempuan merupakan langkah penting yang selalu relevan dan dibutuhkan untuk mencapai kehidupan berdemokrasi yang inklusif dan berkeadilan. Sembari tetap berjuang melalui mekanisme fast-track, upaya meningkatkan representasi perempuan juga perlu dibarengi dengan mekanisme incremental yang sifatnya gradual, berkelanjutan, dan jangka panjang untuk mengatasi permasalahan struktural yang mendasari rendahnya representasi perempuan. Ketika penerapan kuota gender direduksi menjadi sebatas persyaratan administrasi dan bukan dilaksanakan karena kesadaran menciptakan arena politik yang berkeadilan gender, kita perlu bergerak memastikan penggunaan kuota dimanfaatkan untuk mendorong mereka yang sungguh-sungguh memiliki motivasi dan kompetisi menjadi wakil rakyat agar peluang struktural yang dihasilkan strategi institusional tidak terbuang sia-sia.
Pelebaran candidate pool yang dimungkinkan oleh perbaikan pembangunan merupakan mekanisme inkremental yang layak untuk (mulai) diupayakan pemerintah dengan sungguh-sungguh. Dengan pembangunan yang membuka akses terhadap pendidikan, ekonomi, dan ruang publik, perempuan dapat memiliki peluang nyata untuk hadir dalam politik bukan hanya sebagai angka dalam kuota, tetapi sebagai aktor yang berdaya. Ketersediaan candidate pool yang besar dapat berujung pada pembentukan massa kritis kumpulan anggota legislatif perempuan untuk menyuarakan aspirasi secara efektif. Dengan begitu, representasi deskriptif perempuan dapat pula menghasilkan representasi yang bersifat substantif karena mereka yang terpilih tidak hanya hadir tetapi juga memiliki pengaruh dan kecakapan politik untuk mengartikulasikan kepentingan perempuan dalam perumusan kebijakan publik.
